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動物防線或綠能阻礙?
環評是保育與開發兼得的關鍵
2024.09.06

張學文/印第安那大學博士、國立中山大學退休特聘教授,專長為生態學、生物統計學。

 

✤ 採行環境影響評估的原因在於能在開發前評估對環境及自然資源的影響,判斷有無更好的做法或補償以減輕對環境的衝擊。

✤ 臺 13 線苗栗三義路段新闢外環道工程前的環評發現石虎經常出沒於該路線周邊,最後開發單位另行尋求替代方案,也喚起民眾保育意識。

✤ 目前環評政策的界定並不明確,也因此才有太陽能光電場可能對環境造成影響但卻不需要環評的爭議。

 

人類利用自然資源已有長遠的歷史,最早以動植物作為食物、編織衣服,使用岩石、樹木建造房舍、道路,飲用淡水並作農業灌溉。從工業革命到今日,更開始在民生與工業上大量使用化石燃料作為動力或用於發電,造成文明社會的巨大改變。由鄉鎮發展到都市、農業到工業、公路網絡到電子網路,大量的利用開發森林、濕地、草原等各類自然資源和土地大量的利用開發,也為現今世界帶來汙染、野生棲地消失、資源匱乏、氣候變遷等各種問題。

 

哪些開發需要經過環評?

臺灣是個缺乏可利用的化石燃料的小島,但是陽光、季風及多樣化環境帶來的生物多樣性,正是我們最豐富的自然資源。以臺灣的地理位置來說,北迴歸線以南屬於熱帶,此緯度在北半球的其他地區大多是沙漠,不過臺灣卻因為受到海洋影響而擁有大片的亞熱帶森林。此外,又因為具有多座 3,000~4,000 公尺的高山而孕育出溫帶的落葉林及針葉林,如高山的冷杉、雲杉就是高緯度地區針葉樹。臺灣也因此具有與眾不同的生態資源,例如臺灣高山常見鳥類岩鷚(Prunella collaris)、鷦鷯(Troglodytes troglodytes)是北半球同種分布的南限,在歐亞溫帶地區呈現不連續的分布。然而這些珍貴的自然資產及棲地,在過去的各種工業、農業、都市化的開發中,已受到相當程度的利用與破壞。

在開發一塊完整的自然環境之前,是否能先評估開發對環境及自然資源的影響?是否可以提早確認開發地點、規模、方式適不適合,以及有無更好的做法或補償來減輕對環境、土地、自然資源的衝擊?事先未雨綢繆,比事後補救某些可能已無法挽回的結果來得更好,因此這些事先評估的做法正是先進國家都採取環境影響評估(簡稱環評)的原因。臺灣在 1994 年立法規範多類必須進行環評的開發行為,包括工廠工業區、交通系統、礦產、水資源、農林漁牧地、觀光運動場地、文教醫療建設、都市建設更新高樓建築、環保工程興建、能源開發等。此外,政府政策的開發計畫也可能影響環境,例如新設科學園區、都市區域計畫、產業特定區等規畫也須進行政策環評。不過政策環評不像開發行為一般明確表列,且哪些政策可能影響環境在認定上也很模糊,所以同樣是能源利用,離岸風電區塊開發須有政策環評,太陽能光電場設置的政策環評卻未被提出,甚至大面積的太陽能光電場開發也不在須環評的表列開發行為中。因此目前才有大面積太陽能光電場開發可能對農地、濕地、淺山環境造成影響,但都不需要環評的爭議。

 

 

環評評估什麼?

環評在法定程序上,首先開發單位要提出環境說明書,界定開發位置、範圍,且說明書中須有詳細的開發內容,包含施工階段的工程內容、施工程序期限、環保措施、土方管理,以及營運階段的環保措施。例如設置一個新的工業區,就需要設置的位置、範圍大小、引進工業類別、土地使用計畫、水電使用計畫、景觀綠帶植栽計畫,以及整地、道路、環保、排水、給水、汙水處理、廢棄物處理工程等。

其次要有開發區環境現況的資料,大項目有物化環境、生態環境、景觀及遊憩、社會經濟、交通、文化資產及環境衛生,底下分項則根據開發行為不同略有差異,但大致上差不多。例如欲設置一個新的工業區,就必須敘述開發區域及周圍的環境現況,包括氣象、地質、空氣、水的品質,生態、景觀、文化資產、社會經濟等。環境現況陳述後,就要預測分析開發對環境的影響,並提出環境保護對策,由迴避、減輕或補償來降低對環境可能造成的負面影響。最後,還要針對施工及營運期間可能影響環境現況的環境因子提出監測計畫,遇到異常情況如汙染超標、野生動物大量減少,才有機會檢討及修正開發計畫,降低對環境的衝擊。

在環評會上,如果判斷環境說明書資料中的內容對欲開發環境有重大影響,可能就會決定不得開發;如果確認開發對環境明顯影響輕微,在此階段可以通過環評。若可能有重大影響,但是資訊不足,則會進入正式的環評,一般也稱為第二階段環評(簡稱二階)。不過相較於環境說明書,二階的環境影響評估書通常需要更詳細更完整的資料,例如生態方面就需要整年四季的環境現況調查資料。另外,有些可能影響重大的開發案,為了避免在環境說明書的審查階段就花費太長時間,若進入二階又要多一年資料續審,也可以在一開始就自願進入二階。

 

▲環境說明書內容及環評過程示意圖。

 

環評可以是保護環境的重要功臣

在保護生態環境及自然資源方面,環評往往可以發揮相當的效力。舉例來說,臺 13 線苗栗三義公路段因為假日交通壅塞,公路單位提出新闢八公里長的外環道,希望可以紓解交通。開發計畫雖然於 2003 年通過環評,但一直未開發,到了 2013 年正式開發前,因為路線、道路型式、土方工程的變更,又必須重新提出環境現況差異分析報告到環評會審查。

在分析報告的生態現況方面,由於十多年來科技的進步,紅外線自動照相機可以發現過去難以調查到、隱密或夜行性的動物,而 24 小時都待機的自動相機可偵測到任何動物身上的熱度,並在牠們經過相機時自動感應拍照。當時的生態調查使用了自動相機,結果發現沿線的十臺相機中,高達七臺都有拍攝到瀕危的動物石虎(Prionailurus bengalensis),更有多種較少出現在淺山的保育類動物,顯示開發範圍的生態資源豐富。若該路線照常開發,將導致這些動物喪失棲地,且可能使石虎及其他淺山動物穿越道路時的死亡率增加。環評專案小組建議開發單位檢討是否撤回、重新研擬對策,但在送到環評大會討論時正、反方僵持不下的情況下,決議退回專案小組續審。最終開發單位決定撤銷原方案,重新「歸零討論」,另外規劃替代方案。在這塊區域生活的石虎和淺山動物終於可以暫時鬆一口氣,而這次的環評案也喚起了民眾對石虎及淺山生態保育的重視。

 

找到開發與保育的平衡

在具備環評制度的先進國家中,環評都是針對開發計畫提出環境保護的建議,而臺灣的環評具有否決開發權利,應該是獨一無二的機制。開發單位在準備環評說明或評估書時,開發計畫中就應有對環境完整的影響評估,並對負面的影響提出對策,降低對環境的負面影響。而在環評討論過程中,針對委員、各相關單位、民眾提出的疑慮,開發單位可以重新審視、修正開發計畫,審慎考慮開發對環境的破壞,並提出修正後可行的對策,但是萬一仍有不能減低的負面重大影響,則可能仍會面臨環評不通過、無法開發的情況。

環評制度可以將環境保護及自然資源開發利用結合,達到永續發展的可能性,環評大致期望開發單位在開發前的選址時避開環境敏感地區,例如人口密集區、生態良好地區;在規劃開發內容時,對環境有負面影響內容應有減輕的對策,甚至規劃對環境的正面做法;如果提出減輕對策仍會造成影響,則應考慮補償措施;如果減輕補償仍不能降低對環境的重大衝擊,則開發單位可以考慮暫停開發。理想上,按照上述的作法,應該可以降開發對環境的影響降到最低,不至於依環評無法開發,或通過後仍造成許多負面影響,最終能達到開發可以兼顧保護環境與永續發展雙贏的局面。

但是在法定環評範圍之外的開發行為,仍可能對環境造成影響卻不受規範,例如現行能源的開發中,核能及離岸風力發電需要環評,水力、火力發電、陸上風電若較大規模或在環境敏感地區的開發也要環評,唯獨設置太陽光電發電系統,只有開發地位於重要濕地時才需環評。而森林、灌叢地、草原、農地、未被列入國家重要濕地的一般濕地,不論規模大小都不必實施環評。雖然光電系統造成的汙染小,但是對自然資源及土地仍有一定的影響,尤其是大面積的開發。因為光電設施終究是人為建物,光電板中含有毒化學物質,光電系統的設置仍會造成其中的生物棲地消失,對光電板陰影下行使光合作用的陸生或水生植物也帶來棲地改變。此外,大規模的光電系統也可能造成土壤侵蝕流失、逕流增加、地下水補注不足;對於景觀、廢棄物、地下的文化資產、原住民權益等,則再大規模的場域開發都沒有法源進行環評。

在環境部(舊稱為環境保護署)成立約一年半前,非官方環評委員全體一致聯署,希望一定規模以上或設於特定區位的光電開發需列入環評。展望未來,期望主管機關能重視因應新型開發造成的影響有所因應,達成環境保護與永續開發更臻於完善。

 

 

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本文轉載、修改自《科學月刊》2023 年 10 月